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在基層民主中提高黨組織的執政能力
———重慶市開縣麻柳鄉黨委“八步工作法”調查



  重慶市鄧小平理論和“三個代表”重要思想研究中心

  內容提要

  重慶市的貧困鄉麻柳鄉,黨群、干群關系曾一度尖銳對立,發生過數百群眾圍攻鄉政府的事件。事件發生后,新上任的鄉黨委班子積極推進基層民主建設,在促進當地經濟社會發展、為民辦實事的過程中,逐步形成了以“民主決策、民主管理、民主監督”為主要內容的“八步工作法”,即凡涉及村級經濟發展規劃、村級財務預決算、村內興辦公益事業和重點項目等與村民切身利益相關的大事,都通過八個程序,廣泛聽取村民意見,由全體村民或村民代表會議討論決定,並由村民代表進行管理和監督,走出了一條在推進基層民主中提高基層黨組織執政能力的路子。

  黨的基層組織是黨的全部工作和戰斗力的基礎,也是提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位的基礎。黨的十六屆四中全會明確指出,要“加強和改進黨的基層組織建設,使黨的基層組織真正成為貫徹‘三個代表’重要思想的組織者、推動者、實踐者”。重慶市開縣麻柳鄉黨委幾年來積極推進基層民主建設,大力推行以“民主決策、民主管理、民主監督”為主要內容的農村基層工作的“八步工作法”,從制度和程序上保証農民群眾當家作主,走出了一條在推進基層民主中提高基層黨組織執政能力的路子。

  改善了黨群、干群關系

  麻柳鄉自然條件惡劣,經濟發展落后,是重慶市的貧困鄉之一。全鄉有24個村、2.7萬多人,面積94平方公裡。1998至1999年間,由於多種原因,麻柳鄉社會矛盾激化,黨群、干群關系尖銳對立,曾發生過數百群眾圍攻鄉政府的事件。事件發生后,新上任的鄉黨委班子在深刻反省的基礎上認識到,事件的背后除了農民負擔過重,更深層的原因是前任鄉黨委沒有很好地為群眾辦實事、謀利益,工作的出發點偏離了立黨為公、執政為民的要求。基於這樣的認識,麻柳鄉黨委明確提出,要把“為民謀利,造福於民”作為開展一切工作的根本出發點﹔為了確保這個出發點落到實處,就必須積極推進基層民主建設。正是在促進當地經濟社會發展、為民辦實事的過程中,麻柳鄉黨委逐步形成了以“民主決策、民主管理、民主監督”為主要內容的“八步工作法”。

  所謂“八步工作法”,就是凡涉及村級經濟發展規劃、村級財務預決算、村內興辦公益事業和重點項目等與村民切身利益相關的大事,都通過八個程序,廣泛聽取村民意見,由全體村民或村民代表會議討論決策,並由村民代表進行管理和監督。第一步,深入調查、收集民意,弄清大多數村民希望辦什麼。第二步,召開黨員干部和村民代表會議,討論形成初步方案。第三步,宣傳發動、統一思想,征求村民對初步方案的意見,爭取最大多數人的理解和支持。第四步,民主討論、確定方案。召開黨員干部和村民代表會議,根據村民的意見修正、完善方案,推選工程建設領導小組人選,人選中普通村民必須達到50%以上。所有錢物均由村民代表管理,干部管事不管錢。第五步,戶戶簽字、進行公決,贊同率達到85%以上才予以實施。第六步,分解工程、落實到戶。第七步,村民小組組織實施。第八步,竣工結算、張榜公布。工程竣工后,由群眾財務管理委員會清算財務,多退少補,並張榜公布,每個村民均可隨時查賬。“八步工作法”從制度和程序上保証了農民群眾當家作主。

  5年來,麻柳鄉黨委通過推行“八步工作法”,做了大量為人民群眾謀利益的工作。麻柳鄉境內“九溝十梁全是坡,溝深坡陡懸崖多”,交通極為不便,新一屆鄉黨委、政府經過3年努力,將“村村通公路”變成了現實﹔麻柳鄉原來“十年就有九年旱”,全鄉90%的農戶缺水,鄉政府2002年提出興建“萬人飲水工程”的計劃,到2004年,全鄉已解決了80%農戶的飲水問題﹔2000年以前,全鄉僅鎮上有5門時通時斷的電話,通訊也極為不便,如今全鄉已裝了1000門程控電話,村民基本上足不出村就可以打電話了。此外,還改造農村電網,解決群眾“用電難”問題﹔新建鄉中學,解決村民子弟“上學難”問題﹔改建鄉衛生院,解決群眾“看病難”問題﹔等等。

  麻柳鄉黨委、政府的求真務實舉措終於贏得了民心。推行“八步工作法”后的麻柳鄉出現了政通人和的良好局面:過去黨群、干群關系緊張,現在黨員干部與群眾關系融洽,群眾把黨員干部當作貼心人﹔過去鄉黨委、政府開展工作非常困難,現在工作順利推進,人民群眾參與的積極性很高﹔過去麻柳鄉社會矛盾突出,現在社會和諧,人民安居樂業。

  轉變了基層黨組織的執政理念、執政方式、執政作風

  轉變執政理念,為民謀利,造福於民。執政目的、執政理念的問題,歸根到底是“為了誰”的問題,即“權為誰用、利為誰謀、對誰負責和政績為誰而樹”的問題。麻柳鄉黨委這些年來在不斷糾正自身職能錯位的同時,權力觀、責任觀和政績觀等也發生了重大轉變。過去,一些干部認為自己的權力主要是用來管群眾的,包括征收各種稅費,結果導致干群關系的尖銳對立。“共產黨的權力是老百姓給的,隻能用來為老百姓謀利,在農村就是要用來維護廣大農民的利益。”鄉人大主席王中福的話,代表了今天麻柳鄉黨委一班人的共識。過去,一些干部認為自己的責任就是對上級負責,隻要完成了上級交辦的任務就是做好了工作,而現在他們認識到,“隻有對人民群眾負責,才是對黨負責、對上級領導負責。”鄉黨委書記李紅彬進一步強調說:“我們的牌子上寫的是‘人民政府’,任何時候都不應忘記‘對人民負責’這個根本。”過去,一些干部也想樹政績,卻不知道如何樹政績、樹什麼樣的政績。“政績應當為人民而樹,要樹就樹為民造福的政績。”麻柳鄉黨委、政府這些年來做了很多事情,政績也很突出,所有這些政績都是與廣大群眾的利益緊密結合在一起的,都是從實際出發、切切實實為民謀福利的政績,所以得到了人民群眾的廣泛認同。

  轉變執政方式,尊重民意,由民作主。一是切實支持和保障人民群眾的自主決策權,充分尊重民意,讓人民群眾自己決定自己的事情。“八步工作法”的前五個步驟,都是民主決策的內容。其中,第五步要求工程方案必須戶戶簽字進行公決,贊同率達到85%以上才予以實施。這就改變了過去由干部說了算的做法,讓村民自己決定自己的事情,村民有了充分的決策權。二是積極探索民主管理模式,切實維護人民群眾的自主管理權,讓村民自己管理自己的事情。在修建公路及興辦其他公益事業時,都由村民推薦成立工程領導小組,並保証其中有50%以上的村民代表。領導小組中的干部負責組織指揮、協調矛盾、解決問題和提供服務,即“干部管事”﹔領導小組中村民代表的主要職責是代表群眾管錢管物管賬,即“群眾管錢”。任何工程的開支,都必須經過承辦人、工程質監員(村民代表)、兩名村的負責人和兩名專門管錢的村民代表簽字后才能生效,使群眾在參與管理中發揮了充分的作用。推行民主決策、民主管理,其實質就是要真正支持農民群眾當家作主。尊重民意、由民作主的民主執政方式,有利於充分保障農民群眾的民主權利,避免決策和管理過程中的主觀臆斷、越俎代庖,它是黨的立黨為公、執政為民這一執政理念在基層工作中的一種有效實現形式。

  轉變執政作風,深入群眾,體察民情。民主執政方式要求具備相應的民主執政作風。深入群眾、體察民情,做耐心細致的說服工作,以理服人而不是以權壓人,將群眾的意見真正統一起來,是實行民主決策、民主管理的必要前提和基礎。首先,放下架子、深入群眾、體察民情。麻柳鄉黨委過去也曾想為群眾辦事情,但由於干部不深入實際,聽不進群眾意見,干部和群眾想法不合拍,結果往往好心辦壞事,出力花錢干活,群眾卻不滿意。新班子上任后的第一件事,就是開展“鄉村干部串萬家”活動,深入農民家裡,了解民情民意。干部深入到群眾生產生活第一線,以朋友、兄弟、姐妹、兒女身份,通過會上暢談、院壩座談、路上交談等形式,了解群眾的所思所想。同時,發出近萬張征求民意表,虛心聽取群眾意見,真心解決群眾疑難。其次,由過去那種主要依靠行政命令壓服方式開展工作,轉變為與群眾平等對話、以理服人。群眾對於興辦公益事業,認識上往往有一個逐步到位的過程。麻柳鄉這幾年大興基礎設施建設,大辦公益事業,工作之所以順利開展、成效之所以如此顯著,離不開鄉村干部所做的大量耐心細致的說服工作。比如,某村修公路時,鄉領導就先后48次深入村組召開會議,發動群眾,研究方案,征求意見,解決矛盾,使工程順利完成。

  提高了基層黨組織的執政能力,改善了基層黨組織的執政形象

  提高了發動群眾、組織群眾的能力。過去,很多基層干部決策時背著群眾、管理時唬著群眾,片面地要求群眾聽從命令,嚴重影響了群眾的主動性、積極性和創造性。得不到群眾的支持和配合,很多工作就難以開展起來。推行“八步工作法”,使廣大人民群眾的意志得到了體現,真正把人民群眾想辦的事和黨委、政府要辦的事合而為一。村民們說,現在鄉裡村裡的大事都是通過民主的方式決定的,所以大家都很樂意參與,干這些事就好像給自家蓋房子一樣,出錢出力都值。群眾的主動性、積極性和創造性就這樣在民主方式中被激發了出來,黨組織和黨員干部做群眾工作的能力也得到了很大提高。這些年麻柳鄉黨委、政府每發出一個號召、每推動一項公益事業,都能得到群眾的積極響應和大力支持。在修建鄉村公路中,總投資1200多萬元,其中群眾自願投資投勞折計就達1150多萬元。

  提高了統籌協調經濟社會發展的能力。推行“八步工作法”,由人民群眾自主決策、自己管理自己的事情,使鄉黨委、政府能夠有的放矢地進行統籌協調,科學務實地確定麻柳鄉經濟社會發展戰略。他們在充分了解實際、尊重民意的基礎上,制定了麻柳鄉經濟社會發展的兩步走戰略:第一步,大搞基礎設施建設。近年來先后完成或即將完成的公路暢通工程、萬人飲水工程、城鎮化推進工程、教育振興工程和網絡覆蓋工程“五大民心工程”,為麻柳鄉今后的經濟社會發展打下了良好基礎。第二步,大力調整產業結構。把發展什麼、如何發展的決策權下放到村裡,由各村根據市場情況和自身優勢來確定,然后由鄉政府進行有效的組織、引導和推動。近年來,麻柳鄉經濟社會有了長足發展,2003年經濟增長速度高於全縣平均水平,農民人均純收入的增速比全縣高9.7個百分點。

  提高了克己奉公、廉潔自律的能力。廉潔自律,首先體現在鄉黨委、政府自覺加強制度建設、切實進行自我約束上。麻柳鄉黨委、政府為了切實有效地實施“八步工作法”,創造性地制定了政務財務“三公開”制度、民主理財制度、干部下村“四不准”制度、工程招標“動態標的”法和干部誤工“定額包干”法等,自覺運用制度的力量加強對自身的約束和監督。比如,政務財務“三公開”制度,即要求政務財務實行全公開、真公開和常公開。“全公開”是以農民群眾關心的熱點、難點問題為重點,實行全內容、全過程的公開。“真公開”是以財務清理為重點,做到真正的透明。群眾對公布的內容若有疑慮,可隨時查閱每一張發票。“常公開”就是使公開經常化、常規化。鄉黨委、政府要求村村都有村務公開欄,每半年公布一次財務收支情況和其他應公開的內容,並將政務公開、民主管理工作細化為4項12條,每年考核一次。再如,干部下村“四不准”制度,即鄉干部到村裡辦公不准打牌、不准賭博、不准白吃,村裡不准有招待費開支,從而切實堵住任何可能導致腐敗的制度漏洞。廉潔自律還體現在鄉黨委注重對干部的日常教育,防微杜漸,對干部高標准、嚴要求上。“淡名利如水甘為孺子牛,重事業如山當好領頭雁。”這副挂在鄉黨委會議室裡的對聯,是對鄉黨委全體成員的共同要求。他們時刻以事業心、責任心自勉,不讓任何腐敗之風乘虛而入。近幾年麻柳鄉大興公益事業,涉及眾多的項目和大筆的資金,卻沒有出現一例干部挪用或貪污的現象。

  改善了基層黨組織的執政形象。一是樹立了一心為民、求真務實、重信守諾的形象。麻柳鄉黨委、政府不僅在大事上真抓實干,而且在做每一件事的具體過程中都堅持為群眾利益著想。比如,在修建鄉村公路時,他們自覺地從群眾方便的角度來確定線路,盡可能地照顧到更多群眾的需要,所修建的鄉村公路無一不是“群眾路”。他們力戒向老百姓許空諾、打白條,一旦承諾了的事情就努力去做。群眾過去罵干部,現在敬干部﹔過去怕干部,現在盼干部。干部下村,群眾爭著往家裡請。二是樹立了深入一線、身先士卒、率先垂范的形象。哪裡有困難,哪裡有矛盾,哪裡就有黨員干部。比如,在麻柳鄉公路大會戰期間,干部白天修路,晚上做群眾工作,與群眾同吃同住同勞動。有的一上工地就是一兩個月不下山。正是由於有了這樣的干部、這樣的黨員,麻柳鄉的黨組織才有了強大的凝聚力和戰斗力。

  《人民日報》 (2005年02月28日 第九版)


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